1. Contexte et portée de l’avis de droit

La Fédération d’Apiculture du Valais Romand (FAVR) a mandaté le Prof. Thierry Largey, de l’Université de Lausanne, afin de clarifier deux questions juridiques fondamentales : l’existence éventuelle d’un statut juridique propre à l’apiculteur.trice en droit suisse, et le régime de construction applicable aux ruches et ruchers, notamment en zone agricole et dans l’aire forestière.

L’avis examine également la compétence des cantons à réglementer l’activité apicole, en particulier en matière de formation.

2. L’apiculture saisie par le droit

L’apiculture n’est pas définie par le droit suisse. Il convient donc de se référer à son acception usuelle : l’art d’élever et de soigner les abeilles en vue d’obtenir le miel, la cire et les autres produits du rucher. Elle n’est pas globalement réglementée au niveau fédéral, mais elle est ponctuellement encadrée par la loi.

Trois domaines législatifs principaux s’appliquent : la prévention des épizooties (LFE, OFE), la production de denrées alimentaires sûres (LDAl, ODAlAn pour le miel, la gelée royale et le pollen), ainsi que la législation agricole (LAgr), qui consacre l’apiculture comme activité agricole en tant qu’elle repose sur la garde d’animaux de rente et la production de denrées alimentaires.

3. Le statut juridique de l’apiculteur.trice

Il n’existe pas, à proprement parler, de statut juridique spécifique à l’apiculteur.trice en droit suisse. La portée du terme est limitée : l’apiculteur.trice est identifié.e comme détenteur.trice d’un rucher, c’est-à-dire d’un ensemble de colonies d’abeilles, et comme destinataire d’obligations concrètes. Aucune exigence particulière, telle qu’une formation ou une certification, n’est imposée par le droit fédéral pour se prévaloir de cette qualité.

Le cadre légal applicable se compose essentiellement d’obligations en matière d’épizooties : contrôles des colonies, annonce des cas suspects, registre des effectifs et enregistrement des ruchers. Il comprend aussi des obligations en matière de denrées alimentaires : hygiène, traçabilité, étiquetage, autocontrôle et protection des consommateurs. En cas de violation intentionnelle, ces obligations peuvent être assorties de sanctions pénales.

4. L’apiculteur.trice comme exploitant.e agricole

Selon l’art. 2 al. 1 OTerm, est exploitant.e celle ou celui qui gère une exploitation pour son compte et à ses risques et périls, avec une finalité économique. L’exploitation doit notamment représenter une charge minimale en travail de 0,20 UMOS et présenter un objectif de rentabilité. L’apiculture pratiquée comme simple loisir ne suffit donc pas à fonder ce statut.

L’apiculteur.trice peut accéder au statut d’exploitant.e de deux manières. Il peut d’abord l’obtenir par une autre activité agricole principale ou accessoire, par exemple l’élevage, la viticulture ou les cultures. Il peut aussi y accéder par une activité apicole satisfaisant elle-même aux conditions des art. 6 à 12 OTerm : entreprise agricole autonome, unités apicoles, autonomie juridique, économique et organisationnelle, résultat d’exploitation propre et finalité économique.

5. Paiements directs et formation requise

L’octroi de paiements directs est subordonné aux conditions cumulatives de la LAgr et de l’OPD. L’exploitant.e doit notamment être domicilié.e en Suisse, ne pas avoir atteint 65 ans avant le 1^er janvier de l’année de contributions, exploiter une entreprise d’au moins 0,20 UMOS dont la moitié au moins est réalisée par la main-d’œuvre de l’exploitation, et disposer d’une formation agricole adéquate au sens de l’art. 4 OPD.

Selon l’analyse de l’auteur, le brevet fédéral d’apiculteur.trice ne suffit pas à satisfaire l’exigence de formation de l’art. 4 OPD. Il ne s’agit ni d’une formation professionnelle initiale au sens des art. 37 et 38 LFPr, ni d’une formation de paysanne reconnue par l’ordonnance du SEFRI applicable.

6. L’exploitant à titre personnel dans la LDFR

L’acquisition d’immeubles et d’entreprises agricoles soumis à la LDFR exige une autorisation. Celle-ci est en principe délivrée uniquement à un exploitant à titre personnel au sens de l’art. 9 LDFR. L’acquéreur doit cultiver lui-même les terres, prendre les décisions importantes, participer personnellement et de manière significative à l’exploitation, et disposer des aptitudes ainsi que des capacités physiques et financières nécessaires.

Pour les grandes exploitations agricoles, la doctrine évoque une participation personnelle correspondant à environ deux tiers du travail, tandis que le Tribunal fédéral retient plutôt la moitié de l’année. Le point essentiel est que l’exploitant doit s’impliquer personnellement comme un véritable professionnel, et non se limiter à supporter les risques économiques de l’exploitation.

L’auteur considère que le brevet fédéral d’apiculteur.trice satisfait à l’exigence d’aptitude de l’art. 9 al. 2 LDFR, contrairement à ce qui vaut pour l’OPD. Une jurisprudence genevoise a admis la qualité d’exploitante à titre personnel à une apicultrice formée par un professionnel, ayant suivi des cours apicoles et obtenu un label d’or pour son miel.

À défaut de qualité d’exploitant à titre personnel, l’acquisition reste possible uniquement si un motif justificatif existe au sens de l’art. 64 LDFR. L’avis mentionne notamment l’offre publique à un prix non surfait restée sans demande d’un exploitant à titre personnel, l’autorisation définitive au sens de l’art. 24 LAT ou la clause générale subsidiaire.

7. Les ruches et ruchers : sont-ils des constructions ?

Selon l’art. 22 al. 1 LAT, toute construction ou installation nécessite une autorisation de construire. La jurisprudence définit ces notions comme tous les aménagements durables, créés de la main de l’homme, qui présentent une relation fixe au sol et qui ont une incidence sur son affectation, notamment parce qu’ils modifient sensiblement l’espace extérieur, ont un effet sur l’équipement ou sont susceptibles de porter atteinte à l’environnement.

Le critère décisif est l’existence d’un intérêt public ou privé à un contrôle préalable. Il faut donc examiner, dans chaque cas, l’installation elle-même, son usage, sa durée, son emplacement, ses effets sur le sol, le paysage, l’environnement, l’équipement et le voisinage.

L’ancrage fixe et durable au sol, par exemple sous forme de pavillon, de maisonnette ou d’infrastructure en bois ou en béton ancrée, conduit en principe à qualifier la ruche ou le rucher de construction. À l’inverse, un nombre restreint de ruches mobiles ou disposées sur des structures amovibles, telles que des palettes ou des traverses métalliques, ne constitue généralement pas une construction lorsque l’effet sur le sol et l’environnement reste limité.

La jurisprudence illustre cette approche au cas par cas. Dans le canton de Vaud, trois ruches en zone villa ont été considérées comme une installation purement mobilière ne nécessitant pas d’autorisation de construire. De même, quatre ruches mobiles placées sur des traverses métalliques amovibles reposant sur des plots de béton sans fondation n’ont pas été assimilées à des constructions. En revanche, le Tribunal cantonal valaisan a jugé que deux ruches en zone à bâtir nécessitaient une autorisation de construire, position que l’auteur estime discutable, le Tribunal fédéral ne s’étant pas prononcé sur ce point.

Les exceptions cantonales, par exemple pour les installations agricoles amovibles ou temporaires, ne peuvent pas déroger à la définition fédérale de la construction. Si une installation répond matériellement à la notion de construction au sens de l’art. 22 al. 1 LAT, le droit cantonal ne peut pas écarter l’exigence d’autorisation.

8. Régime applicable hors notion de construction

Lorsqu’une ruche ou un rucher n’est pas qualifié de construction ou d’installation, son installation échappe à l’autorisation de construire. Cette absence d’autorisation de construire ne signifie toutefois pas que toute installation est libre. Des restrictions de droit public peuvent s’appliquer, notamment en matière de protection de la nature, de tranquillité publique, de risque de piqûre ou de protection de secteurs sensibles.

Dans l’aire forestière, au sens de l’art. 2 LFo, un régime spécial s’applique. Les ruches et ruchers ne sont pas des constructions forestières. Si leur installation induit un changement durable ou temporaire de l’affectation du sol forestier, une autorisation de défrichement est nécessaire. Si elles peuvent être qualifiées de petites constructions non forestières au sens de l’art. 4 let. a OFo, elles peuvent être admises à condition de ne pas compromettre les fonctions ou la gestion forestière.

Si l’installation perturbe les fonctions ou la gestion forestière, elle est en principe interdite. Une autorisation dérogatoire pour exploitation préjudiciable à la forêt ne peut entrer en ligne de compte que si les conditions légales sont réunies. La qualification s’apprécie strictement, au regard de l’étendue et de l’intensité de l’utilisation du sol forestier.

9. Régime applicable aux ruches qualifiées de constructions

Lorsque la ruche ou le rucher constitue une construction, le critère déterminant est sa conformité à l’affectation de la zone. Cette conformité détermine le type d’autorisation requise : autorisation ordinaire lorsque la construction est conforme à la zone, ou autorisation dérogatoire lorsque la construction n’est pas conforme.

En zone agricole, la conformité au sens de l’art. 16a LAT et de l’art. 34 OAT suppose quatre conditions cumulatives. La construction doit servir à l’exploitation agricole, être tributaire du sol, être nécessaire à l’exploitation à l’emplacement prévu, et ne pas être contraire à des intérêts prépondérants. Le principe de regroupement des constructions doit aussi être pris en compte.

L’art. 34 al. 5 OAT exclut explicitement les constructions servant à l’agriculture pratiquée comme loisir. Seule l’apiculture pratiquée à titre professionnel, atteignant une certaine taille et visant un but lucratif durable, peut être reconnue comme conforme à la zone agricole. Le fardeau de la preuve incombe au requérant.

Une ruche non conforme à l’affectation de la zone ne suit pas le même régime selon son emplacement. En zone à bâtir, une dérogation relève en principe du droit cantonal au sens de l’art. 23 LAT. Hors zone à bâtir, notamment en zone agricole, en zone à protéger ou dans l’aire forestière, une autorisation dérogatoire peut entrer en ligne de compte selon l’art. 24 LAT, éventuellement les art. 24c ou 24e LAT.

10. Implantation imposée par la destination

L’art. 24 LAT permet, à certaines conditions, d’autoriser hors zone à bâtir une construction dont l’implantation est imposée par sa destination. Il doit exister des raisons objectives, par exemple techniques, économiques ou liées à la nature du sol, qui font apparaître l’emplacement choisi comme nettement plus favorable qu’un emplacement en zone à bâtir.

Pour l’apiculture, la proximité des sources de nectar et de pollen peut être invoquée, mais ce motif doit être relativisé, car les abeilles peuvent parcourir jusqu’à environ 3 km pour butiner. Des motifs plus convaincants peuvent exister dans certains cas, par exemple lorsque l’emplacement est nécessaire pour satisfaire aux conditions de l’apiculture biologique ou pour garantir la production d’un miel particulier. Ces éléments doivent toujours être démontrés dans le cas concret.

L’implantation imposée négativement suppose qu’aucune zone à bâtir de la région ne se prête objectivement à l’activité. Cela peut être le cas si la réglementation cantonale ou communale exclut les ruches en zone à bâtir, ou si les nuisances, telles que le risque de piqûre ou l’atteinte à la tranquillité publique, dépassent sensiblement ce qui est tolérable dans cette zone.

11. Compétences cantonales en matière de réglementation et de formation

En matière d’épizooties, la compétence est concurrente. Les cantons peuvent légiférer sur la formation des apiculteurs et conditionner la pratique apicole à une formation ou à une certification, à condition que la mesure paraisse effectivement propre à empêcher l’apparition et la propagation des épizooties, qu’elle se limite à cet objectif sanitaire et qu’elle figure dans une base légale.

En matière de denrées alimentaires, la situation est différente. Les cantons sont principalement chargés de l’exécution de la LDAl. Il est donc douteux qu’ils puissent imposer une formation comme condition générale à la pratique de l’apiculture sur cette seule base. Ils restent toutefois libres de traiter des denrées alimentaires dans le cadre de programmes de vulgarisation et de formation qu’ils soutiennent ou proposent.

En matière agricole et de droit foncier rural, la formation peut être une condition pour l’obtention de paiements directs ou pour l’acquisition d’immeubles agricoles en tant qu’exploitant à titre personnel. Au-delà de ces situations, la législation fédérale n’impose pas une exigence de formation pour les exploitants au sens de l’art. 2 al. 1 OTerm. Les cantons ne peuvent donc pas imposer une formation professionnelle agricole comme condition générale à la pratique de l’apiculture. Ils peuvent en revanche, sur la base de l’art. 136 al. 3 LAgr, proposer et soutenir la formation et la formation continue dans le domaine apicole. Le canton du Valais le prévoit expressément à l’art. 95 LcAgr.

12. Réserve générale du droit fédéral et cantonal

L’art. 22 al. 3 LAT réserve l’application des autres normes fédérales et cantonales pertinentes. Une autorisation de construire ne peut donc pas être examinée uniquement sous l’angle de l’aménagement du territoire. Elle doit aussi respecter, selon les cas, les règles relatives à la protection de l’environnement, à la protection de la nature et du paysage, à la protection des eaux, aux monuments et aux sites, à l’énergie, aux denrées alimentaires ou encore aux épizooties.

Cette réserve permet, le cas échéant, d’intégrer une exigence cantonale de formation apicole dans la procédure d’autorisation de construire, en matière d’épizooties, à condition que la base légale cantonale le précise expressément.

13. Points de vigilance pratiques avant d’installer un rucher

L’analyse juridique dépend largement du cas concret. Avant toute installation durable, il convient d’abord de qualifier la nature de l’installation : mobile ou durable, provisoire ou permanente, ancrée ou non au sol, limitée ou importante, et susceptible ou non de produire des effets sensibles sur le sol, le paysage, l’environnement, l’équipement ou le voisinage.

Il faut ensuite identifier la zone d’affectation concernée : zone à bâtir, zone agricole, zone à protéger, aire forestière ou autre zone communale particulière. Les règlements cantonaux et communaux peuvent contenir des restrictions ou des conditions spécifiques.

Les autres restrictions de droit public doivent aussi être prises en compte, même lorsqu’aucune autorisation de construire n’est requise : protection de la nature, protection des eaux, tranquillité publique, prévention des épizooties, règles relatives aux denrées alimentaires ou prescriptions sanitaires particulières.

En cas de doute, en particulier pour une installation durable, en zone agricole, en forêt ou dans un secteur protégé, la démarche prudente consiste à se renseigner auprès de la commune ou de l’autorité cantonale compétente avant le début des travaux.

Abréviations utilisées

Cst. — Constitution fédérale de la Confédération suisse du 18 avril 1999 (RS 101).

DEFR — Département fédéral de l’économie, de la formation et de la recherche.

FAVR — Fédération d’Apiculture du Valais Romand.

LAgr — Loi fédérale du 20 avril 1998 sur l’agriculture (RS 910.1).

LAT — Loi fédérale du 22 juin 1979 sur l’aménagement du territoire (RS 700).

LcAgr — Loi cantonale valaisanne du 8 février 2007 sur l’agriculture (RSVS 910.1).

LDAl — Loi fédérale du 20 juin 2014 sur les denrées alimentaires et les objets usuels (RS 817.0).

LDFR — Loi fédérale du 4 octobre 1991 sur le droit foncier rural (RS 211.412.11).

LFE — Loi fédérale du 1^er juillet 1966 sur les épizooties (RS 916.40).

LFo — Loi fédérale du 4 octobre 1991 sur les forêts (RS 921.0).

LFPr — Loi fédérale du 13 décembre 2002 sur la formation professionnelle (RS 412.10).

OAT — Ordonnance fédérale du 28 juin 2000 sur l’aménagement du territoire (RS 700.1).

OC-VS — Ordonnance cantonale valaisanne du 22 mars 2017 sur les constructions (RSVS 705.100).

ODAlAn — Ordonnance du DFI du 16 décembre 2016 sur les denrées alimentaires d’origine animale (RS 817.022.108).

ODAIOUs — Ordonnance fédérale du 16 décembre 2016 sur les denrées alimentaires et les objets usuels (RS 817.02).

OFE — Ordonnance fédérale du 27 juin 1995 sur les épizooties (RS 916.401).

OFo — Ordonnance fédérale du 30 novembre 1992 sur les forêts (RS 921.01).

OPD — Ordonnance fédérale du 23 octobre 2013 sur les paiements directs versés dans l’agriculture (RS 910.13).

OSAV — Office fédéral de la sécurité alimentaire et des affaires vétérinaires.

OSPA — Ordonnance fédérale du 25 mai 2011 concernant les sous-produits animaux (RS 916.441.22).

OTerm — Ordonnance fédérale du 7 décembre 1998 sur la terminologie agricole et la reconnaissance des formes d’exploitation (RS 910.91).

RLATC-VD — Règlement vaudois du 19 septembre 1986 d’application de la loi sur l’aménagement du territoire et les constructions (RSVD 700.11.1).

SEFRI — Secrétariat d’État à la formation, à la recherche et à l’innovation.

TF — Tribunal fédéral.

UMOS — Unité de main-d’œuvre standard.

 

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